一、耕地恢復政策背景

為守住18億畝耕地紅線，確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯合印發(fā)了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”的要求，并將耕地“進出平衡”落實情況納入年度耕地保護責任目標考核?？茖W有序開展耕地恢復工作是落實耕地“進出平衡”、完成耕地保有量任務的關鍵。

2023年6月6日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于嚴肅開展耕地和永久基本農田劃定成果核實處置工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕25號），提出全面查清“三區(qū)三線”成果啟用前因農業(yè)結構調整等原因形成的非耕地以及永久基本農田范圍內少量已依法辦理用地手續(xù)的土地，應區(qū)分不同情形，實行恢復整改和調整補劃相結合的方式分類處置。切實“找回”流失的耕地，推進復耕工作，已成為當下必然趨勢。

二、耕地恢復工作要點

參考上一輪規(guī)劃期末耕地保有量目標責任缺口、年度耕地流出情況、耕地轉出需求等，明確耕地恢復任務目標。在此基礎上，部分地市參考墾造水田和補充耕地相關政策自出臺政策指引，明晰耕地恢復項目實施路徑。

1.摸排底數，初步梳理潛力圖斑。充分運用“三調”及年度國土變更調查、三區(qū)三線劃定等成果數據，比對影像，摸排底數。通過內業(yè)整合、分析，初步梳理可恢復耕地潛力圖斑。優(yōu)先把已實施土地整治、高標準農田建設工程，“三調”現狀為園地、林地、坑塘水面等標注“即可恢復”“工程恢復”且坡度在15度以下的地塊納入恢復目標。

2.制定方案，有效落實耕地恢復。對已經突破現有耕地保有量目標的地區(qū)，制定切實可行耕地恢復補充方案，有計劃、有目標、有節(jié)奏地落實，加快“找回”流失耕地。對選定恢復地塊士地種植現狀、土地權屬以及村民意愿等內容開展實地調查，建立耕地恢復調查潛力數據庫，細化工作實施方案。按照耕地認定標準開展復耕工作，恢復地塊耕作層是否被破壞，可分為即可恢復和工程恢復。即可恢復是其耕作層完好，清除地表附著物即可恢復種植，從而回歸耕地屬性；工程恢復其耕作層被破壞，需要采取耕作層重構、土壤培肥等工程措施，輔以作物種植，方可回歸耕地屬性。

3.驗收入庫，加強種植利用監(jiān)管。明確驗收標準，多部門可聯合開展驗收。驗收通過地塊納入年度變更調查，調整地類屬性，完成圖斑上圖入庫。經地塊整治恢復成穩(wěn)定耕地后，應明確經營主體的種植責任，加強耕地種植利用監(jiān)管，保持復耕地塊種糧屬性。

三、耕地恢復實施建議

1.加強規(guī)劃引領，劃定耕地集中整治區(qū)。銜接國土空間規(guī)劃，立足自然地理條件優(yōu)化國土空間布局，建立耕地主導的功能分區(qū)，劃定耕地集中整治區(qū)，引導耕地集中分布，優(yōu)化耕地布局。

2.尊重客觀實際，分類分批有序實施。嚴禁不顧果樹處于盛果期、林木處于生長期、魚塘處于收獲季等客觀實際，強行拔苗砍樹、填坑平塘。按照即可恢復與工程恢復地塊分類實施，對即可恢復地塊清除地表附著物后種植農作物，工程恢復地塊參考土地復墾復耕項目的程序和標準實施；按照恢復成本由低到高分批次實施，按投入低的先行、投入高的后行；按照潛力質量分級實施，充分考慮潛力的連片度等因素。

3.健全政策指引，充分尊重農民意愿。2023年6月13日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于在經濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90號）通知提出，實施復墾復耕要切實維護群眾合法權益，做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，要留出一定過渡期，給農戶和經營者合理準備時間。充分發(fā)揮村集體的作用，尊重基層意愿的同時宣傳引導耕地恢復。健全政策指引，指導耕地恢復工作。適當的獎勵補貼政策可以激發(fā)基層耕地恢復積極性，加快即可恢復地塊的恢復進程；對工程恢復地塊給予產權激勵，恢復耕地的同時引入農業(yè)產業(yè)，支撐長遠耕地保護工作的同時助力鄉(xiāng)村振興。

四、結語

倉廩實，天下安。耕地恢復是耕地保護工作的重要組成部分，事關國家糧食安全和社會穩(wěn)定。開展耕地恢復工作，加強復耕情況動態(tài)監(jiān)測，完善耕地管養(yǎng)機制，有利于落實耕地保護目標，筑牢糧食安全防線。